Le prime operazioni di finanza di progetto sono state realizzate negli Stati Uniti nel settore della produzione di energia elettrica. Tali operazioni avvenivano in un ambito strettamente privatistico: privata era la società che realizzava l’impianto di produzione di energia, privata era la società che acquistava l’energia prodotta attraverso contratti di fornitura a lungo termine.

 L’applicazione della finanza di progetto alla realizzazione di infrastrutture di pubblica utilità è una evoluzione più recente. In un contesto istituzionale favorevole alle privatizzazioni, fu ritenuto che alcune importanti opere infrastrutturali potessero essere realizzate con successo attraverso il ricorso ai capitali e all’iniziativa del settore privato.

 

 

Il progetto di costruzione del tunnel sotto la Manica – l’operazione forse più ambiziosa mai realizzata in finanza di progetto – ha dimostrato, nonostante i numerosi problemi emersi in corso d’opera, quanto la scelta di associare il settore privato alla costruzione e gestione di opere pubbliche fosse valida e, a certe condizioni, addirittura preferibile al tradizionale metodo dell’appalto pubblico.

 

 

Alla fine del 1992 il governo conservatore britannico diede l’avvio alla c.d. Private Finance Initiative (PFI), un programma teso a creare un contesto istituzionale favorevole al coinvolgimento dei privati nella realizzazione di investimenti pubblici attraverso l’erogazione di concessioni di costruzione e gestione in presenza di condizioni di convenienza economica per il settore privato e di ottimizzazione di costi per il settore pubblico.

 

 

Il partenariato pubblico-privato (PPP) esprime un concetto più ampio che ricomprende una vasta gamma di modelli di cooperazione tra il settore pubblico e quello privato. Il ricorso al PPP, attraverso le sue diverse metodologie attuative può, in generale, essere evocato in tutti quei casi in cui il settore pubblico intenda realizzare un progetto che coinvolga un’opera pubblica, o di pubblica utilità, la cui progettazione, realizzazione, gestione e finanziamento – in tutto o in parte – siano affidati al settore privato.

 

 

I progetti realizzabili attraverso interventi di PPP possono essere identificati in tre principali tipologie:

 

• progetti dotati di una intrinseca capacità di generare reddito attraverso ricavi da utenza: i ricavi commerciali prospettici di tali progetti consentono al settore privato un integrale recupero dei costi di investimento nell’arco della vita della concessione. In tale tipologia di progetti, il coinvolgimento del settore pubblico si limita ad identificare le condizioni necessarie per consentire la realizzazione del progetto, facendosi carico delle fasi iniziali di pianificazione, autorizzazione, indizione dei bandi di gara per l’assegnazione delle concessioni e fornendo la relativa assistenza per le procedure autorizzative;

 

• progetti in cui il concessionario privato fornisce direttamente servizi alla pubblica amministrazione: è il caso di tutte quelle opere pubbliche – carceri, ospedali, scuole – per le quali il soggetto privato che le realizza e gestisce trae la propria remunerazione esclusivamente (o principalmente) da pagamenti effettuati dalla pubblica amministrazione su base commerciale

 

• progetti che richiedono una componente di contribuzione pubblica: è il caso di iniziative i cui ricavi commerciali da utenza sono di per se stessi insufficienti a generare adeguati ritorni economici, ma la cui realizzazione genera rilevanti esternalità positive in termini di benefici sociali indotti dalla infrastruttura. Tali esternalità giustificano l’erogazione di una componente di contribuzione pubblica.

 

Il ricorso al PPP sta diffondendosi sempre più, a livello europeo ed internazionale, fondamentalmente per due ordini di motivi:

 

• il settore privato è posto nelle condizioni di fornire le proprie capacità manageriali, commerciali ed innovative nella progettazione, finanziamento, costruzione e gestione di infrastrutture di pubblica utilità, ottenendone un ritorno economico. La fase di gestione dell’opera, che rappresenta il necessario risultato di una corretta progettazione e costruzione, costituisce elemento di primaria importanza, in quanto soltanto una gestione efficiente e di qualità consente di generare i flussi di cassa necessari a rimborsare il debito contratto e remunerare gli azionisti;

 

• il settore pubblico trae beneficio, in termini economico-finanziari, dalla presenza dei privati, attraverso una riduzione del proprio impegno finanziario complessivo e, più in generale, da un miglioramento della qualità di servizi erogati.

 

 

Elementi essenziali del PPP sono:

 

• la partecipazione attiva del settore privato in tutte le fasi della realizzazione dell’infrastruttura e dell’erogazione dei relativi servizi;

 

• la trasparenza e la tutela della concorrenza nella gestione delle procedure di gara;

 

• l’ottimizzazione dei costi per il settore pubblico (value for money), da intendersi non solo come costo effettivo di realizzazione dell’infrastruttura, ma anche della gestione della stessa in funzione dei servizi da prestare all’utenza;

 

• il trasferimento di livelli di rischio al settore privato, identificando il soggetto più idoneo a sopportarne gli effetti e in funzione dell’ottimizzazione della loro gestione.

 

 

Il caso italiano

 

In Italia le prime operazioni di finanza di progetto sono state realizzate a seguito della liberalizzazione del mercato della produzione dell’energia elettrica, delineata agli inizi degli anni novanta dalla legge 9/91 e dalla legge 10/91. Secondo stime fornite dall’Associazione Bancaria Italiana, tali operazioni hanno permesso la realizzazione di impianti di cogenerazione per un controvalore stimato di circa 5 miliardi di Euro.

 

Tutto ciò ha fornito la prova tangibile della applicabilità della finanza di progetto alla realtà italiana ed ha aperto la strada alla applicazione di tali tecniche nell’ambito delle infrastrutture di pubblico servizio.

 

Il ricorso ad uno strumento introdotto appositamente per favorire la partecipazione di investitori privati nella realizzazione di opere pubbliche è, d’altra parte, una scelta quasi obbligata per un paese come l’Italia, il cui livello di infrastrutturazione è al di sotto di quello degli altri partners dell’Unione Europea e in cui solo recentemente è stata favorita la partecipazione privata in settori storicamente pubblici.

 

Numerose sono le ragioni per cui il ricorso al PPP può dare oggi, in Italia, un importante contributo al processo di modernizzazione del Paese. Tra queste, in particolare, vale menzionare:

 

• la possibilità di incrementare la dotazione infrastrutturale del Paese a parità di risorse pubbliche impegnate, grazie all’apporto di risorse private addizionali ovvero la possibilità di liberare risorse pubbliche da impiegare in quei settori in cui i servizi di pubblica utilità sono ancora carenti;

 

• una più attenta fase di programmazione, l’adozione di procedure di gara trasparenti, una migliore allocazione dei rischi, attraverso un’opportuna contrattualizzazione delle rispettive responsabilità, quali condizioni dirette a consentire una più efficiente, anche in termini di tempi, costruzione e gestione dell’opera, funzionale alla prestazione di servizi di pubblica utilità qualitativamente migliori;

 

• una maggiore trasparenza dei costi complessivi di gestione dei servizi, atta ad innescare meccanismi che stimolino un’effettiva concorrenza sui costi di gestione volta a consentire una progressiva riduzione degli stessi;

 

• un’ottimizzazione dell’uso delle risorse disponibili, capaci di generare un circolo virtuoso tra spesa pubblica e prestazioni di servizi pubblici (miglioramento dei servizi di pubblica utilità erogati a parità di spesa pubblica) in funzione della qualità delle opere pubbliche.

 

Queste motivazioni non sono state, finora, tutte apprezzate in eguale misura. In particolare, si può forse evidenziare una tendenza a valorizzare solo il primo dei fattori elencati, a detrimento degli ulteriori elementi che, invece, rappresentano la reale svolta cui modelli di PPP, se adeguatamente perseguiti, possono dare un contributo assai significativo.

 

Oltre che dall’effetto di addizionalità delle risorse finanziarie disponibili, originato dal ricorso al settore privato, le pubbliche amministrazioni dovrebbero essere indotte a ricorrere a modelli di PPP per la realizzazione di infrastrutture di pubblica utilità in quanto “il ricorso a tale strumento può incentivare un miglioramento nella qualità progettuale ed assicurare una contrattualizzazione più adeguata dei servizi per la gestione e la manutenzione delle opere, da cui dipende largamente la loro utilità sociale” . E’ chiaro, peraltro, che il raggiungimento di un tale obiettivo richieda tempi lunghi di maturazione potendo essere definito una sorta di rivoluzione copernicana nella triangolazione tra pubblica amministrazione, settore privato e utenza finale. Ciò perchè la variabile qualitativa è quella che consente la composizione e ponderazione dei diversi interessi in gioco, in quanto progettazione, finanziamento, costruzione e gestione efficienti di infrastrutture destinate al servizio della collettività consentono:

 

• all’amministrazione, di svolgere la propria funzione nel rispetto dei principi di efficienza, efficacia ed economicità, che devono caratterizzare l’azione amministrativa, attraverso una corretta allocazione delle risorse pubbliche, intese in senso lato – fondi pubblici, risorse umane e strumentali – in funzione della prestazione di servizi pubblici di elevato livello qualitativo;

 

• al settore privato, di perseguire il proprio scopo di profitto, incentivando l’innovazione ed in funzione dell’apertura di nuovi settori del mercato, in passato dominio prevalente dalla pubblica amministrazione;

 

• all’utente finale, di ottenere servizi di pubblica utilità più efficienti ed in grado di elevare il livello qualitativo della vita nel Paese, senza che ciò comporti ulteriori aggravi fiscali.

 

 

Quanto agli sviluppi recenti del Project Financing nel nostro paese, Il Documento di Programmazione Economico-finanziaria per il 2002 – 2006, pubblicato nell’estate 2001, nel tracciare un ampio quadro di riforme ha stabilito alcuni importanti principi in materia. In particolare:

 

 

• L’investimento infrastrutturale viene individuato come principale driver per la crescita economica;

 

• Il Settore Privato assume un ruolo centrale nel finanziamento, costruzione e gestione delle nuove infrastrutture.

 

Nel corso del 2002 il Governo ha proseguito l’ampia ed articolata iniziativa legislativa nel settore dei lavori pubblici iniziata l’anno precedente con l’approvazione della Legge n.443/2001 (legge obiettivo). La legge obiettivo è ora accompagnata dal Decreto 190, che ne chiarisce i contenuti ed il campo di applicazione, mentre la legge 166 ha apportato sostanziali modifiche alla legge Merloni (legge quadro sui lavori pubblici). La creazione di Infrastrutture Spa e l’attribuzione di nuovi compiti in materia di infrastrutture alla Cassa Depositi e Prestiti completano il quadro dell’intervento di riforma.

 

Nel Documento di Programmazione Economico-finanziaria, approvato dal Governo per il periodo 2003 – 2006, vengono inoltre identificate 21 “Opere Prioritarie”, all’interno dell’elenco di opere strategiche individuato dalla Delibera CIPE n.121 del 2001, da realizzare tramite la legge obiettivo.

 

Le amministrazioni pubbliche e gli operatori privati hanno quindi a disposizione un insieme di strumenti volti a dare nuovo impulso al settore dei lavori pubblici, facilitando al contempo il coinvolgimento di risorse e capitali privati per la costruzione e gestione di opere pubbliche.

 

Va infine segnalata la riforma del Titolo V della Costituzione (legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.3) assegna alle Regioni nuove competenze in materia di lavori pubblici di interesse regionale, determinando la nascita di specifiche normative regionali su tale materia.

 

A cura della Unità Tecnica Finanza di Progetto

Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica